2021年8月31日，住建部正式发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科[2021]63号），规范城市更新行动。《通知》的正式发布，可能给城投公司带来了新的工作任务和业务机会，而广州在此前已出台鼓励国企参与城市更新的意见。

《通知》的核心要求是：“不沿用过度房地产化的开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益；鼓励推动由‘开发方式’向‘经营模式’转变；探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式”

在这种要求之下，城市更新的工作任务必将更多为城投国企承担。

《通知》要求：

1、城市更新要注重公益性，要由政府引导。而城投公司就是政府最好的抓手，同时，作为承担公益性职能的重要国有企业，由城投公司实施城市更新也有利于保障项目的公益性。

2、城市更新业务去房地产化之后，房地产公司参与的程度会降低，而城投公司由于自身的定位，必须去承担这一政府重视的工作任务。

3、城市更新由“开发模式”转为“经营模式”，需要做长期运营管理，符合城投公司立足本地、追求持续经营的特点。

4、城投公司的市政基础设施、土地整理业务，与城市更新密切相关，部分城投公司还具有棚改业务经验。

从各方面来看，去房地产化之后，城投公司是开展城市更新工作的非常合适的主体。

而早在7月份，一份名为《广州市住房和城乡建设局关于审议鼓励功能性国企参与城市更新改造项目有关工作的请示》的文件即提出：鼓励市、区国企参与旧村改造。

文件表示，国企参与旧村改造的优势在于：

· 有利于全市统筹，形成全市更新工作“一盘棋”。

· 有利于科学有序，有效调控改造节奏。

· 有利于市区协同，充分发挥市、区属国企优势，有力支撑旧村改造工作顺利实施。

· 有利于做大做强功能性国企，支持重大基础设施建设。

这表示，开全国城市更新之先的广州，再一次走在了前头，提前预计到城市更新将转为国企城投主导。特别值得一提的，广州的这份《请示》还给出了国企城投参与城市更新的具体实施路径。

以下为广州住建局的请示全文：

市城市更新领导小组：

一、工作背景

（一）基本情况。

近年来我市城市更新工作稳步推进，形成了“政府主导、社会参与”的改造模式，搭建了“1+1+N”城市更新政策体系。2020 年 8 月市委十一届十一次全会通过了《广州市深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》，提出从 2021 年起三年内实现 83 条旧村安置区开工建设，五年内推进 183 条旧村改造，我市旧村改造工作明显提速。

经初步统计，截至 7 月底，183 条村涉及的 209 个项目， 已引入合作企业的项目共 87 个，引入率 41.6%；暂未引入合作企业的项目 122 个。

其中中心 7 区（指越秀、海珠、荔湾、天河、番禺、花都、白云区，下同）涉及的 126 个项目，已引入合作企业的项目共 43 个，引入率 34.1%；暂未引入合作企业的项目 83个（其中已按公开程序确定意向合作企业的项目 8 个，详见附件 1）。

（二）存在问题。

当前，我市已成功探索市、区功能性国企参与旧城混合改造项目的路径，并成功推动南洋电器厂及周边更新项目、环市东、聚龙湾等一批试点项目取得突破性进展，但在旧村全面改造项目上，市、区国企参与较少。对于部分资源丰富、 改造价值高的旧村，企业参与积极性高；对于部分现状容积率高或受名城保护、生态保护、机场控高等因素影响较难实现经济平衡的旧村（如西坑村、机场周边旧村等），企业参与积极性不高，但此类旧村往往位于中心城区、重要交通枢纽或重点功能区周边，改造的必要性和迫切性相对较高。

（三）有关区的做法。

目前，白云、黄埔等区已率先探索区属国企参与旧村改造工作。白云区委托区属国企作为前期服务企业开展数据调查、方案编制等前期工作，待实施方案通过批复及村表决后， 由属地镇街牵头，会同区属国企制定招商文件，采用公开方式引入合作企业；黄埔区拟鼓励区属国企参与意向合作企业公开招商，开展前期工作，待实施方案取得区政府批复后，由集体表决将意向合作企业转为合作企业。

二、国企参与旧村改造的必要性

鼓励市、区国企参与旧村改造，充分发挥国企责任担当和引领带动，推动我市旧村改造工作“全市统筹、市区协同、科学有序、国企支撑”，有利于通过城市更新红利反哺城市基础设施建设，推进城市高质量发展。国企参与旧村改造主要有以下几方面优势：

一是有利于全市统筹，形成全市更新工作“一盘棋”。充分贯彻落实市委市政府战略规划和产业布局要求，实现城市更新和产业发展、空间格局优化、基础设施建设、片区综合开发、资源整合相统一，对于中心城区、机场周边等因规划控制需在全市范围内统筹资源、进行跨项目经济平衡的旧村改造项目，由国企承担前期工作和改造主体责任，可降低支持异地平衡的政府决策风险，加快项目推进。

二是有利于科学有序，有效调控改造节奏。由国企依法依规按程序主导旧村改造工作，有利于根据城市发展规划， 有计划、有重点地推进各区旧改工作，合理调控区域发展节奏。对国企主导的旧村改造前期工作可采取“容缺受理”的审批方式，风险可控，提高旧村改造项目审批效率。

三是有利于市区协同，充分发挥市、区属国企优势，有力支撑旧村改造工作顺利实施。旧村改造工作周期长，资金 需求巨大，市属国企参与旧村改造，可发挥国有企业的融资优势，充分利用城市更新基金、国开行等政策性银行贷款， 降低项目融资成本，为项目推进提供强有力的资金保障；区属国企更熟悉区域发展规划和项目实际情况，有利于协调区有关部门加快旧村前期审批工作，发挥基层单位工作优势， 加快项目落地实施。若社会资本力量因资金或其他原因无法按要求顺利推进项目实施，依据《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71 号），可发挥政府补位作用，按程序明确由国企继续推进，保障项目顺利实施完工。

四是有利于做大做强功能性国企，支持重大基础设施建设。鼓励功能性国企参与旧村改造工作，既有利于做大做强 市、区两级国企，也有利于发挥国企在城市更新和城市建设 的担当作用。对于国企参与城市更新项目获得的收益，可用于支持我市重大基础设施和公共服务设施建设，推进城市高质量发展。

三、国企参与旧村改造的实施路径

（一）适用范围。

参照目前我市新一轮土地储备市区联动机制及城市建 设维护市区分工，建议对越秀区等中心七区纳入五年实施方案且未正式引入合作企业的旧村改造项目，鼓励具有更新经验的功能性市、区国企积极参与；鼓励广州机场建投集团等承担重大基础设施建设任务的市属国有企业，通过项目属地或异地旧村联动改造筹措建设资金。

（二）参与模式。

重点鼓励市城投集团作为市属功能性国有企业参与越秀等中心七区城市更新工作，各区可根据本区情况鼓励区属国有企业积极参与本区城市更新工作。由市城投集团独资或与区属国有企业合资成立负责各区的城市更新公司（市城投集团持股不少于 51%，区属国企持股不高于 49%）。涉及机场附近的旧村，可联合广州机场建投集团与各区成立城市更新公司。针对具体项目，可由负责各区的城市更新公司成立全资旧村改造项目子公司。鼓励负责各区的城市更新公司积极参与本区项目的前期策划和一级开发，在二级开发阶段根据项目实际情况可通过股权转让等方式引入其它社会企业（含其他市属国企）。对于各区已经按程序明确合作企业的项目，鼓励城市更新公司通过投资入股的方式参与项目后期开发。对于其他市属国企正在实施的旧城、旧村改造项目， 鼓励市城投集团通过入股方式参与项目建设。

对于黄埔、南沙、增城、从化区四区旧村改造项目，也可由市城投集团独资或与区属国有企业合资成立的城市更 新公司负责一级开发，参与二级开发。

（三）工作流程。

1. 确定前期策划主体。

对于未确定前期服务主体的项目，由属地镇街组织，委托负责各区（区域）的城市更新公司作为前期策划主体，配 合政府开展基础数据调查核查、片区策划方案编制、详细规 划调整方案编制及方案报批等前期工作。前期相关费用按照相关规定纳入项目改造成本，由前期策划主体垫付，后续由合作企业予以归垫。

对于已按程序确定意向合作企业、但未公开引入合作企业的项目，负责各区（区域）的城市更新公司可通过投资入股方式参与前期工作，原则上城市更新公司持股比例不低于20%。

2. 引入合作企业。

项目片区策划方案经市城领会审定，且详细规划调整方案经市规委会审定后，由属地镇街牵头，会同负责各区（区域）的城市更新公司编制项目招商文件，经村表决同意后由 村公开选择合作企业（片区策划和实施方案同步编制的，则在实施方案及详细规划调整方案审定后引入合作企业）。

招商文件中需依据相关规定对引入合作企业的资质、开发能力、资金实力、改造要求、前期费用归垫等情况进行明确，同时要求公开选定的合作企业必须是负责各区（区域） 的城市更新公司和其它意向参与企业共同组成的项目公司， 且项目公司中城市更新公司持股比例不少于 20%。

对于已按程序引入合作企业的项目，如果项目合作企业无法推进项目顺利实施，可由城市更新公司进行托底，为项目顺利实施提供保障。

3. 项目实施与合作企业监管。

旧村改造项目公开选定合作企业后，由合作企业编制实施方案、拆补方案，配合镇街开展表决工作，推进项目实施。

市、区相关部门应对合作企业建立联合督办制度、压实主体责任。若合作企业未按时履行协议约定事项或相关承 诺，则由属地镇街会同改造村集体经济组织启动合作企业退出机制。同时将违约情况纳入企业信用评估体系，根据评估结果建立城市更新负面清单。

四、下一步工作建议

一是由市住房城乡建设局负责，与有关市属国企及各区政府积极对接，进一步完善工作路径。

二是由市有关国企负责，加强城市更新、市场融资等专业技术人员储备，提前谋划资金筹措、城市更新公司成立等 工作，确保能够落实市政府工作部署，发挥国企担当，加快推动我市城市更新。

三是由市城投集团牵头，联合广州金控等市属金融机构设立城市更新专项基金，暂定规模 1000 亿元，首期 200 亿元。

四是由市城投集团按程序与广州市城市更新研究院积极合作，开展有关旧改项目的数据摸查和片区策划等前期策划工作。

广州市住房和城乡建设局

2021 年 8 月 10 日